О конфискации имущества в борьбе с коррупцией
Сама тема коррупции, как и противодействие ей, сегодня как никогда актуальна не только с позиции права, но и с экономической, политической и даже социальной точек зрений.
Доказательством тому служит большое количество научных трудов, диссертаций по экономическим, политическим и социальным наукам. Вклад в борьбу с коррупцией вносят как законодатели, принимающие законы о противодействии коррупции, так и сами должностные лица как исполнительных органов власти, так и местного самоуправления, принимающие указы и постановления о противодействии коррупции, которые прямо предписывают в случае факта допущения совершения коррупционного преступления принимать меры по предупреждению и противодействию коррупции. В подобных указах и постановлениях речь идет о мерах дисциплинарного характера, ибо меры уголовного характера в случае совершения коррупционного преступления принимаются только правоохранительными органами. Более того, в Указе Президента РФ от 01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 — 2017 годы» прямо сказано, что институты гражданского общества должны активно вести работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению должностных лиц. Наконец, принятие в 2008 году Федерального закона «О противодействии коррупции» и в 2012 году Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» окончательно позволяет окончательно сделать вывод о появлении новой отрасли права в отечественной доктрине — антикоррупционного права, предметом которого являются правовые и организационные отношения по предупреждению коррупции и борьбы с ней, минимизации и/или ликвидации последствий коррупционных преступлений.
Легальное определение коррупции закреплено в ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которому под коррупцией следует понимать любое злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование должностным лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества для себя или для третьих лиц. Иными словами, здесь коррупция рассматривается в узком смысле, где коррупция — это, прежде всего, явление, при котором должност-
противодействии коррупции, например, чиновник обязан предоставлять сведения о своих доходах, расходах и об имуществе, более того обязательно размещение соответствующих сведений на официальном сайте соответствующего органа государственной власти; также чиновнику запрещено владеть иностранными активами, получать в связи с выполнением своих служебных обязанностей вознаграждения и подарки от физических и юридических лиц и т.д.
- Коррупция многогранна, поэтому существует множество определений понятия коррупции. Например, в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией коррупция — это «злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях». В Кодексе поведения должностного лица по поддержанию правопорядка, принятого Генеральной ассамблеей ООН в декабре 1979 г., коррупция определена как «злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебным положением». В Толковом словаре русского языка Ожегова «коррупция — моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами». В «Кратком словаре иностранных слов» коррупция толкуется как «подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей». Конвенция ООН против коррупции 2003 года под коррупцией понимает следующие незаконные действия: подкуп должностных лиц; подкуп иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций; хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества должностным лицом; злоупотребление служебным положением для получения неоправданных личных выгод в результате неофициального использования официального статуса; незаконное обогащение.
В широком смысле слова сущность коррупции представляется как такое использование должностным лицом своего служебного положения (полномочий, статуса и/или авторитета) в своих частных интересах, которое наносит ущерб значимым политическим, экономическим, социальным, морально-этическим и иным интересам и ценностям государства и общества и вовлекает в коррупционные отношения других людей (организации), формируя устойчивую систему коррупционных связей. Здесь коррупционные отношения насильно втягивают в свою орбиту все общество. Коррупция в широком смысле не ограничивается только должностными лицами государственных органов власти и органов местного самоуправления, а распространяется и на частный сектор, бизнес, профессиональные союзы и политические партии, церковь, спортивные, благотворительные организации. Поэтому коррупция может не вести к прямому нарушению закона, но всегда проявляется в использовании служебного положения вопреки общественному интересу ради личной выгоды. Поэтому сегодня общественный интерес к проблеме коррупции как никогда высок. Ее природа, причины и последствия, антикоррупционные меры являются предметом незатихающих споров среди политиков, государственных деятелей, журналистов и населения. Стратегией национальной безопасности РФ коррупция отнесена к одной из угроз национальной безопасности страны.
Международная неправительственная организация по исследованию коррупции в государственном секторе Transparency International по своей методике рассчитала Индекс восприятия коррупции за 2015 год, согласно которому государствами с низким уровнем коррупции были признаны скандинавские страны (Швеция, Финляндия, Дания), которые набрали из 100 возможных по 89, 90, 91 баллов и заняли в рейтинге третье, второе и первое место соответственно. Также к числу стран с наименьшим уровнем коррупции относятся: Новая Зеландия, Нидерланды, Норвегия, Швейцария, Сингапур, Канада, Германия. Россия в этом рейтинге набрала 29 баллов и заняла 119 место. Соседствует в этом рейтинге по уровню коррупции наша страна с Азербайджаном, Казахстаном, Украиной, Танзанией, Мадагаскаром, Пакистаном и Гватемалой. То, что Россия застряла в нижней части рейтинга, отрицательно сказывается не только на уровне инвестиционной привлекательности страны и перспективах экономического роста, но и на доверии граждан к стремлению должностных лиц реально противодействовать коррупции.
Важно отметить, что правоохранительные органы практически не располагают достоверными статистическими данными относительно количества коррупционных преступлений. Зачастую относительно полноценные данные об уровне коррупции можно получить от общественных организаций, активно занимающихся подобным вопросом. Так, к началу 2014 года фондом «Общественное мнение» по заказу Министерства экономического развития было проведено социологическое исследование среди 70 субъектов РФ на предмет уровня коррупции. Отмечено, что наиболее высокий уровень коррупции наблюдается в Южном федеральном округе, особенно в Краснодарском крае. Более половины респондентов (опрошено было 17,5 тыс. человек) подтвердили, что не единожды попадали в коррупционную ситуацию с органами власти. По сферам взяточничества наиболее популярной оказалась образовательная сфера, далее — Госавтоинспекция и уклонение от призыва в армию[4]. В 2014 году отмечалось снижение коррупционных показателей на 6,6%, однако они по-прежнему оказываются достаточно высокими[5]. Сказываются громкие дела о коррупционном поведении чиновников[6], среди резонансных дел можно вспомнить дело Оборонсервиса, дело о хищении средств, направленных на строительство космодрома «Восточный», дело бывшего главы республики Коми Вячеслава Гай- зера, дело бывшего губернатора Сахалина Александра Хоро- шавина, у которого в ходе обыска дома обнаружили 1 млрд рублей, дело о хищении чиновниками Минкультуры средств, выделенных на реставрацию объектов культурного наследия.
Исходя из этого, как видим, коррупцию в России в силу разросшегося объема невозможно победить только императивными нормами уголовного права, хотя без них, безусловно, невозможно эффективно противодействовать коррупции. Решить эту насущную проблему России, по нашему мнению, способен такой универсальный межотраслевой институт как конфискация имущества, эффективная именно за совершение коррупционного преступления. Сегодня этот институт применим как при уголовном преследовании должностного лица за совершение коррупционного преступления (в данном случае конфискация имущества как иная мера уголовно-правового характера), так и в случаях, когда нет уголовного преследования, даже когда нет коррупционного состава преступления, но в силу специального указания в законе должностное лицо ограничено в части приобретения некоторого имущества, стоимость которого превышает размер официального дохода такого должностного лица (здесь конфискация имущества как реакция общества и государства на недопущение обогащения за счет использования должностным лицом своего служебного положения).
Конфискация предполагает принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства имущества осужденного на основании обвинительного приговора суда. Конфискация имеет сходство с наказанием в том, что она представляет собой меру государственного принуждения, назначаемую по приговору суда, и, по сути, конфискация как иная мера уголовно-правового характера ничем не отличается от конфискации как наказания. В то же время, конфискация в уголовном законодательстве направлена в основном на то имущество, которым виновный владеет незаконно, выступая дополнительным способом разрешения уголовно-правового конфликта; кроме того, ее назначение является факультативным и зависит от усмотрения суда.
В отличие от уголовной, гражданско-правовая конфискация имеет своей целью не уголовное преследование лица, совершившее коррупционное преступление, а направлено на недопущения его обогащения. Поэтому конфискация в данном случае рассматривается как один из случаев принудительного изъятия имущества у должностного лица, в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», таких как земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций, иного имущества, в отношении которых должностным лицом не представлены сведения, подтверждающих законность приобретения этого имущества.
Институт конфискации имущества должно восприниматься обществом как наказание, но не в юридическом уголовно-правовом смысле, а в смысле лишения этого имущества и восстановления имущественного равенства и имущественного уравнивания должностных лиц и остальных членов общества. Еще в Русской правде этот институт был предусмотрен как наказание в целях возмещения убытков, понесенных потерпевшей стороной в результате имущественного посягательства (конокрадство, кража, поджог). Однако, как отмечает Э.В. Мартыненко, «если она являлась достаточно «выгодным» видом наказания, так как способствовала пополнению бюджета потерпевшего, а потом и государства, то с течением времени роль конфискации становится второстепенной, и она выполняет функции дополнительного наказания». УК СССР 1922 года и УК РСФСР 1926 года предусматривали возможность присоединять конфискацию имущества к любому наказанию и за любое преступление. Данная мера применялась как дополнительное наказание не только к лишению свободы, но и к наказаниям, не связанным с ним. Из действующего УК РФ 1996 года конфискация имущества Федеральным законом от 08.12.2003 № 169-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу законодательных актов РСФСР» как вид наказания была исключена. Данное решение поделило юридическое сообщество на противников и сторонников отмены конфискации. Многими специалистами высказывалось мнение, что исключение конфискации имущества ослабляет профилактические функции уголовного права. Другие юристы-правоведы высказывали мнение, «что отмена конфискации — это уступка олигархам, позволяющая им сохранить преступно нажитое имущество». Затем, более двух лет конфискации имущества не существовало. Сложившаяся ситуация привела к тому, что Россия нарушила положения ряда международных соглашений в сфере противодействия коррупции: Конвенцию Организации стран экономического сотрудничества и развития о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций, Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенцию Совета Европы о гражданскоправовой ответственности за коррупцию, Конвенцию ООН против коррупции. Например, в соответствии со ст. 20 Конвенции ООН против коррупции при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Как видим, вопрос о ратификации ст. 20 Конвенции[7] сегодня в политической среде актуален как никогда, но не подлежит применению, так как в УК РФ нет отдельной статьи, предусматривающей уголовную ответственность за незаконное обогащение должностных лиц, обязанных представлять сведения о своих доходах и расходах.
Однако действующий УК РФ все же предусматривает конфискацию имущества в результате незаконного обогащения. Правда она ограничена в пределах объекта коррупционного преступления — конфискации подлежит только имущество, полученное в результате совершения коррупционного преступления. Например, если должностное лицо получает взятку (ст. 290 УК РФ), то в качестве меры уголовно-правового характера конфискации подлежит всего лишь предмет взятки (т.е. то имущество, которое и служило взяткой). Еще одним недостатком УК РФ в качестве закона, предусматривающего меры противодействия коррупции, по нашему мнению, является то, что УК РФ предусматривает конфискацию имущества не по всем коррупционным преступлениям — в частности, данная мера не распространяется на статьи 159 со всеми примечаниями к ней и 160 УК РФ. А ведь именно по этим статьям полежит ответственности должностное лицо, совершивший коррупционное преступление в виде хищение государственных средств, в результате чего наносится материальный ущерб не только государству (ущерб в виде опустошения государственной казны), но и обществу, для нужд и/или реализации каких-нибудь социальных проектов эти государственные средства и выделялись.
Федеральным законом от 27.07.2006 № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» конфискация имущества вновь была возвращена в Уголовный кодекс РФ, причем ей теперь посвящена не одна статья, а целая глава (гл. 15.1 «Конфискация имущества»). Однако изменилась ее природа, поскольку законодатель представил конфискацию в ином виде — в виде иной меры уголовно-правового характера. Эти изменения в УК РФ были приняты научным сообществом неоднозначно. Противниками отмены конфискации имущества и сторонниками ее сохранения в УК РФ выступали такие видные ученые в области уголовного права, как Н. Ф. Кузнецова, В. В. Лунеев, Т. В. Непомнящая, Т. А. Бушуева, А. И. Коро- беев, П. А. Аветисян, А. В. Галахова, А. А. Жижиленко, Л. Л. Крутиков и др.
Академик и выдающийся советский и российский ученый в области уголовного права В. Н. Кудрявцев выступал за восстановление института «настоящей» конфискации, и она, как видим, была внесена в УК РФ, но в порочном виде. Мы согласны с В. Н. Кудрявцевым, который писал, что глава 15.1 УК РФ, посвященная конфискации, представляется совершенно нелогичной в том, что за совершение некоторых бытовых преступлений, которые должностными лицами ну никак не совершаются — конфискация возможна (ч. 2 ст. 105, ч. 2-4 ст. 111,
ч. 2 ст. 126, ст. 127.1, ст. 127.2, ст. 146, ст. 147 и др.), а за совершение многих преступлений против собственности и в сфере экономической деятельности, которые причиняют огромный материальный ущерб обществу и государству и где должностные лица могут выйти за рамки предоставленных им полномочий и закона (ст. 159, 159.1-159.6, 160 УК РФ и т.д.) — данная мера не предусмотрена.
Таким образом, эффективный контроль за доходами и расходами должностных лиц; декларирование имущества; совершенствование законодательства в части наложения дополнительных ограничений и запретов должностных лиц и членов их семей занимать руководящие должности в коммерческих сферах; сокращение бюрократии и объема дискреционных полномочий должностных лиц; усиление антикоррупционной составляющей кадровой политики и контрольной деятельности; обеспечение свободы средств массовой информации; обеспечение гласного и справедливого разбирательства дел в судах и вынесение справедливого решения, предусматривающих реальные наказания, в том числе реальное лишение имущества, в отношении которого у суда и следствия есть основания, что такое имущество приобретено на коррупционные доходы — все эти меры будут способствовать укреплению публичного правопорядка в аппарате госуправления и искоренению коррупции в этой среде; в ином случае, как отмечает Смагина А.В., при определенных условиях коррупция может и способна привести к появлению проблем, ставящих под сомнение само существование государства.
Представляется разумным действия законодателя по возложению обязанности на должностного лица представлять сведения правомерности (законности) приобретения того или иного имущества. В СМИ подобную процедуру прозвали отчетом о доходах. Действительно, в силу закона должностное лицо обязано представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций, если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об ах получения средств, за счет которых совершена сделка. Если это не будет сделано, то по иску прокурора (Генерального прокурора) и по решению суда такое имущество будет обращено в доход государства. Иными словами, у такого должностного лица конфискуют такое имущество в порядке гражданского судопроизводства. В международной практике такой институт известен под названием «конфискация in rem», которое применятся тогда, когда лицо по тем или иным причинам невозможно привлечь к уголовной ответственности, но при этом имеются доказательства того, что имущество приобретено на коррупционные доходы. Автор предлагает такую конфискацию называть «гражданско-правовой», хотя Гражданский кодекс РФ никак ее не именует, но раскрывает сущность — «обращение по решению суда в доход РФ имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством РФ о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы».
Как совершенно справедливо отмечает председатель «Группы государств против коррупции Совета Европы» Д. Кос, «… практика показывает, что наиболее эффективный инструмент борьбы со взяточничеством, то есть то, после чего брать взятку не хочется точно, — это конфискация нелегальных доходов. Таким образом, в дополнение к другим санкциям и мерам противодействия коррупции конфискация должна активно использоваться».
БАГАВУДИНОВ Шамиль Гаджимагомедович
аспирант Московского государственного университета путей сообщения им. Императора Николая II