Публично-правовые элементы гражданско-правовой ответственности за вред окружающей среде
В силу многих причин, прежде всего, в связи с отсутствием законодательных основ, определяющих гражданско-правовую ответственность, при попытке разобраться в ее сущности исследователь непременно оказывается в эпицентре научной полемики, в которой едва ли способна родиться истина.
Наличие особенностей возмещения экологического вреда, во многом, из-за специфики окружающей среды и ее компонентов как объектов охраны, ставят проблему гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный окружающей среде, на первый план в научных дискуссиях. Особенно актуален вопрос о пределах частно-правовой и публично-правовой ответственности за экологические правонарушения.
В настоящее время формируется концепция о публичноправовой природе экологического вреда и эколого-правовой ответственности за его причинение.
На наш взгляд, говорить об эколого-правовой ответственности в сфере возмещения экологического вреда как о самостоятельном виде юридической ответственности на сегодняшний день несколько преждевременно, основной причиной этого являются положения действующего гражданского законодательства.
Согласно общих положений российского гражданского права (ст. 8 ГК РФ), к одному из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей относится причинение вреда.
В доктрине гражданского права основной концепцией гражданско-правовой ответственности является трактовка ответственности как правоотношения, возникающее в силу определенных юридических фактов (правонарушений). Второй значимой точкой зрения является определение гражданско-правовой ответственности через категорию «обязанность» — как обязанность лица нести предусмотренные нормами права отрицательные последствия за совершенное правонарушение, выражающиеся в лишении правонарушителя прав (благ) в пользу потерпевшего.
Таким образом, совершая юридический факт экологического правонарушения, причинитель вреда вступает в гражданские правоотношения с потерпевшим, исходя из положений генерального деликта (ст. 1064 ГК РФ), распространяющегося на все виды причиненного вреда, без каких-либо исключений.
Несмотря на то, что генеральный деликт присутствует в гражданском законодательстве стран континентальной системы права, в странах Европейского Союза установлены публично-правовые механизмы возмещения экологического вреда в натуральной форме: возмещение экологического вреда в натуре происходит в рамках административно-правовых процедур.
В нашей стране ответственность за вред, причиненный окружающей среде, основывается на положениях гражданского законодательства о возмещении убытков (ст. 15 ГК РФ), а также главы 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда».
Тем не менее, нельзя отрицать, что в гражданско-правовой ответственности за причинение вреда окружающей среде присутствуют публично-правовые элементы.
Вопросу о публично-правовых элементах в гражданском праве цивилисты посвятили немало работ. В области гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения таких исследований до настоящего времени не проводилось.
Как верно отметил Ю. А. Тихомиров, частное и публичное право — это «две большие семьи, сосуществующие и взаимодействующие в общем правовом пространстве. Элементы «публичного» … проникают в нормативную ткань отраслей частного права, «живут» там как клетки правового организма, скрепляют нормативные массивы этих отраслей, придают им ориентацию и дают защиту. Они выступают то как «внешние» регуляторы, то в оболочке институтов и норм соответствующей отрасли. Трудовое, экологическое, земельное, предпринимательское, банковское и другие отрасли социального права либо содержат своеобразный баланс этих начал, либо отражают даже приоритет «публичных» начал как эффективного способа обеспечения личных интересов. Особенно это заметно там, где «одномоментное» слияние индивидуальных интересов в общий интерес требует публично-правового регулирования, подробной регламентации обязанностей и полномочий государственных органов, введения мер ответственности. В законодательстве об охране окружающей природной среды без труда выявляется такая мера «публичного».
В качестве яркого примера публично-правового элемента гражданско-правовой ответственности может выступать порядок определения размера причиненного окружающей среде вреда, в частности, таксовый метод.
Вопрос о природе таксовой ответственности до настоящего времени является предметом дискуссий. Идею о самостоятельном характере таксовой ответственности поддерживал, например, так видные ученые, как профессор В. В. Петров. Он полагал, что таксовая ответственность представляет собой самостоятельный вид ответственности по природоресурсному законодательству.
В. К. Быковским были определены специфические особенности таксовой ответственности, отличающие ее от гражданско-правовой в традиционном понимании.
- ущерб устанавливается на основе специальных норм, содержащихся в постановлении Правительства РФ и других актах;
- ущерб рассчитывается на основе такс — условных единиц исчисления вреда. Такса представляет собой заранее определенный размер взыскания;
- к природным объектам практически при определении размера ущерба нельзя применить балансовую, розничную и иные способы оценки. Таким образом, не применяется рыночный способ оценки, господствующий в сфере действия гражданского права;
- ущерб причиняется природному объекту;
- регулируется самостоятельной отраслью законодательства;
- особый порядок возмещения вреда.
В качестве одного из примеров такс можно привести расчет ущерба на основании постановления Правительства Российской Федерации от 8.05.2007 г. № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» и взыскиваемого за незаконную рубку, выкапывание, уничтожение или повреждение до степени прекращения роста деревьев хвойных пород с диаметром ствола 12 см и более и деревьев лиственных пород с диаметром ствола 16 см и более — в размере 50-кратной стоимости древесины данных видов деревьев, исчисленной по ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов.
Таким образом, по утвержденным таксам природопользователь перечисляет в доход государства сумму ущерба, исчисленную в кратном к ставкам стоимости древесины размере.
Из отечественных авторов наиболее верно определил юридическую природу такс В. В. Петров. По его мнению, таксы представляют собой условные единицы оценки ущерба с учетом затрат, вложенных в содержание хозяйства (лесного, рыбного, охотничьего), а также в необходимости наказания виновного.
Считая таксы кратными или штрафными убытками необходимо подчеркнуть, что они подразумевают присутствие элемента публично-правовой ответственности, так как включают в себя как реальный ущерб и упущенную выгоду, так и штрафную санкцию за совершенное правонарушение.
В настоящее время в практике арбитражных судов, Верховного суда РФ и Конституционного суда РФ определяются особенности возмещения вреда, причиненного природным ресурсам, в денежной и натуральной форме.
На сегодняшний день можно констатировать факт наличия противоречивой арбитражной практики о возмещении вреда, причиненного почвам.
В большом количестве арбитражных судебных актов различных инстанций рекультивация земель рассматривается как один из способов возмещения вреда (возмещение в натуре), затраты на ее проведение зачитываются в счет компенсации вреда в денежном выражении, а при полном восстановлении ответчиками почв в исках о возмещении вреда суды отказыва- ют.
В других случаях арбитражные суды вообще не относят расходы на рекультивацию к расходам на возмещение экологического вреда, и считают ее основанной на законе обязанностью.
Определением Конституционного Суда РФ от 9.02.2016 № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Монолит и К» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 77 и пунктом 1 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» даны разъяснения сложившейся ситуации.
В частности, Конституционным судом РФ сделан вывод, что учет затрат на проведение мероприятий по восстановлению окружающей среды применим исключительно к определенным случаям. В частности, при решении вопроса об учете затрат судом должно быть установлено:
- неумышленное причинение вреда окружающей среде;
- совершение причинителем вреда за свой счет активных действий по реальному устранению причиненного вреда окружающей среде (ликвидации нарушения) до принятия в отношении него актов принудительного характера;
- понесение причинителем вреда значительных материальных затрат, направленных на ликвидацию нарушения.
Кроме того, при вынесении таких актов должны учитываться обстоятельства, определяющие форму и степень вины причинителя вреда (в частности, было ли совершено правонарушение с целью получения экономической выгоды), характер его последующего поведения и последствия правонарушения, а также объем затрат, направленных им на устранение нарушения.
Таким образом, Конституционным судом РФ была предпринята попытка определить случаи, в которых возможен учет затрат на возмещение вреда в натуральной форме при определении размера причиненного вреда. При этом необходимо отметить, что некоторые формулировки нуждаются в уточнении. В частности, непонятна стоимость понесенных затрат, которые должны быть оценены как «значительные», не решен вопрос о возложении на причинителя вреда фактически «двойной» обязанности: возместить вред в денежном выражении и в натуре.
Рассматриваемые противоречия судебной практики свидетельствует о наличии публично-правовых элементов гражданско-правой ответственности за экологический вред, возмещаемый в натуральной форме, а также о возможности вынесения отношений, складывающихся в сфере возмещения вреда окружающей среде путем проведения восстановительных работ, за пределы частно-правового регулирования.
Рассмотрим зарубежный опыт. В государствах, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития, то есть, в странах с высоким уровнем жизни, возмещение экологического вреда осуществляется в рамках как гражданско-правовых, так и административных процедур.
Например, в США действует смешанная система, включающая в себя нормы гражданско-правовой ответственности и административные полномочия, позволяющие Агентству по охране окружающей среды США издавать обязательные постановления об устранении загрязнения, подкрепляемые угрозой наложения крупных штрафов за их неисполнение.[11]
В большинстве стран Евросоюза действуют дифференцированные подходы к изучению, регулированию и порядку возмещения будущих (прогнозируемых), текущих (фактических) и прошлых экологических ущербов в соответствии с Директивой 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 года об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде (далее — Директива 2004 г.).
Согласно положений Директивы 2004 г., понятие экологического ущерба (вреда) применяется исключительно к тем природным компонентам, возможность восстановления которых в натуральной форме существует, а именно, к охраняемым видам и природной среде обитания, водным ресурсам и земельным ресурсам. Директива 2004 г. не применяется в отношении вреда, причиненного атмосферному воздуху, озоновому слою и околоземному атмосферному пространству, а также недрам.
Директива 2004 г. устанавливает административный по своей сути режим юридической ответственности за причинение экологического ущерба, поэтому его устранение в европейских странах проводится в рамках публично-правовых процедур.
Например, в Республике Польша, в целях реализации Директивы 2004 г. был принят национальный закон «О предотвращении и устранении экологического ущерба» от 13 апреля 2007 года, основывающийся на модели административной ответственности, касающейся выполнения административных предписаний природопользователями. Положения польского закона применяются к непосредственной угрозе возникновения экологического ущерба и экологическому ущербу, причиненному деятельностью природопользователя.
Со вступлением в силу с 1.03.2017 изменений в статью 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» должны быть определены порядок и условия зачета затрат на устранение вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.
Вышеизложенное свидетельствует о высокой актуальности рассматриваемой темы и о необходимости проведения дальнейших научных исследований в данном направлении.
КОДОЛОВА Алена Владимировна
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Санкт-Петербургского научноисследовательского центра экологической безопасности РАН